대한민국 장기 빈집 강제 철거 제도

2025-10-20, G25DR

1. 빈집 규제의 법적 토대

대한민국의 장기 방치 빈집 문제는 단순한 도시 미관 저해를 넘어, 안전사고, 범죄 유발, 지역 공동화 가속화 등 복합적인 사회적 문제를 야기하며 중요한 정책 과제로 부상했다. 이에 대응하기 위해 정부와 입법부는 빈집을 체계적으로 관리하고, 공공의 안전에 심각한 위협이 되는 경우 강제적으로 철거할 수 있는 법적 장치를 마련했다. 그러나 이 제도는 도시와 농어촌이라는 상이한 사회경제적 맥락을 반영하여 이원화된 법률 체계 위에서 작동하고 있으며, 이는 정책의 적용과 집행에 있어 중요한 차이를 만들어낸다. 본 장에서는 빈집 강제 철거 제도의 근간을 이루는 법적 정의와 두 핵심 법률, 그리고 그 차이점을 심층적으로 분석하여 제도의 법적 구조를 명확히 하고자 한다.

1.1 “빈집“의 정의: 법적 기준과 적용 범위

강제 철거를 포함한 모든 행정적 개입의 출발점은 ’빈집’에 대한 명확한 법적 정의에서 시작된다. 현행법상 빈집은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장·군수등”)이 거주 또는 사용 여부를 확인한 날로부터 1년 이상 아무도 거주하거나 사용하지 않는 주택을 의미한다.1 이 ’1년’이라는 기간은 일시적인 공실 상태와 구조적 문제로 방치된 상태를 구분하는 핵심적인 기준으로 작용하며, 이 기준을 충족할 때 비로소 해당 건축물은 국가의 관리 및 개입 대상이 된다.

그러나 모든 공실 주택이 법적 ’빈집’으로 분류되는 것은 아니다. 법은 시장 상황이나 공공 정책적 목적에 따라 비어 있는 주택이 규제 대상이 되는 것을 방지하기 위해 명시적인 예외 조항을 두고 있다. 대통령령으로 정하는 바에 따라, 신축 후 분양되지 않은 미분양주택이나 공공임대주택 등은 1년 이상 비어 있더라도 빈집의 정의에서 제외된다.1 이는 빈집 정비 정책이 시장의 정상적인 작동을 저해하거나 공공주택 공급 정책과 충돌하는 것을 막기 위한 신중한 정책적 고려를 반영한다.

또한, 법의 적용 범위는 합법적인 건축물에만 국한되지 않는다. 재산세가 부과되는 무허가 빈집 역시 이 법의 규율 대상에 포함될 수 있다.5 이는 건축법상의 적법성 여부와 관계없이, 장기간 방치되어 공공에 해를 끼치는 건축물이라면 행정적 개입이 필요하다는 실용적인 관점을 보여준다.

1.2 도시 지역 프레임워크: 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 분석

도시 지역의 빈집 문제는 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 ‘소규모주택정비법’)을 통해 주로 다루어진다.6 이 법은 방치된 빈집을 효율적으로 정비하고 소규모주택 정비를 활성화함으로써 주거생활의 질을 높이는 것을 목적으로 한다.1 즉, 도시 지역에서 빈집은 단순히 철거해야 할 위험물이 아니라, 도시재생과 주택 공급의 잠재적 자원으로 간주된다.

소규모주택정비법은 시장·군수등에게 빈집 문제에 대응할 수 있는 강력하고 체계적인 권한을 부여한다. 지방자치단체장은 관할 구역 내 빈집의 현황을 파악하기 위해 5년마다 실태조사를 실시하고, 그 결과를 바탕으로 빈집정비계획을 수립해야 한다.2 이 계획에 따라 특정 빈집이 공공의 안전과 위생에 위협이 된다고 판단될 경우, 소유자에게 철거를 포함한 필요한 조치를 명령할 수 있는 법적 근거가 마련되어 있다.

나아가 이 법은 단순 철거를 넘어선 다양한 ’빈집정비사업’의 시행 방법을 규정하고 있다. 여기에는 ▲빈집의 내부 수선 ▲개축·증축·대수선 또는 용도변경 ▲빈집 철거 ▲빈집 철거 후 새로운 건축물 건축 또는 기반시설 설치 등이 포함된다.1 이는 도시의 맥락에서 빈집 문제를 해결하는 방식이 다차원적이어야 함을 시사한다.

1.3 농어촌 지역 프레임워크: 「농어촌정비법」 분석

농어촌 지역의 빈집 문제는 도시와는 다른 인구사회학적 배경을 가지고 있으며, 이에 따라 「농어촌정비법」이 별도로 적용된다.9 이 법은 빈집이 ’공익상 현저히 유해’하거나 ’주변 환경을 저해할 우려’가 있을 때 시장·군수·구청장이 소유자에게 철거, 개축, 수리 등 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정한다.7

최근 「농어촌정비법」은 단순한 시정명령을 넘어 보다 강력한 집행 수단을 도입하는 방향으로 개정되었다. 가장 주목할 만한 변화는 ‘이행강제금’ 제도의 도입이다. 철거 명령을 정당한 사유 없이 이행하지 않는 소유자에게는 500만 원의 이행강제금을 부과할 수 있으며, 이는 연 2회까지 반복 부과가 가능하다.9 이는 소유자의 자발적인 정비를 유도하기 위한 강력한 경제적 압박 수단으로 작용한다.

또한, 법 개정을 통해 ‘빈집우선정비구역’ 지정 제도가 도입되었다.9 이는 빈집이 밀집하여 주거 환경이 심각하게 훼손된 지역을 집중적으로 관리하기 위한 제도이다. 특정 마을(동·리) 내 빈집이 10채 이상이거나 빈집 비율이 20% 이상인 지역 등이 지정 대상이 될 수 있다.9 우선정비구역으로 지정되면 건축법상의 건폐율, 용적률, 높이 제한 등의 규제를 완화받을 수 있어, 민간의 자발적인 개축이나 용도변경을 촉진하는 유인책으로 기능한다.

1.4 비교 분석: 적용 및 집행의 핵심 차이점

도시와 농어촌의 빈집 문제에 대응하는 두 법률 체계는 표면적으로 유사해 보이지만, 그 기저에 깔린 정책 목표와 집행 방식에서 근본적인 차이를 보인다. 이는 단순히 행정 편의상의 구분이 아니라, 각기 다른 지역적 특성과 문제의 본질에 대한 정책적 대응이 반영된 결과이다. 도시 지역의 빈집 정책이 고밀도 환경 속에서 ’저활용 자산의 재통합’에 초점을 맞춘다면, 농어촌 지역의 정책은 인구 감소와 지역 소멸이라는 거시적 흐름 속에서 ’쇠퇴의 관리 및 활력 회복’을 목표로 한다.

도시 지역의 소규모주택정비법은 ‘소규모주택 정비’ 및 ’도시재생’과 긴밀하게 연계되어 있다.1 여기서 빈집은 주변의 높은 토지 가치와 대비되는 비효율적 토지 이용의 상징이며, 이를 정비하여 새로운 주택을 공급하거나 커뮤니티 시설을 확충하는 것이 주된 목표가 된다. 반면, 농어촌정비법은 인구 유출로 인해 공동화되는 마을 전체의 ’재구조화’라는 더 넓은 맥락에서 작동한다.9 빈집우선정비구역 제도와 같은 공간 단위의 접근법은 개별 건축물의 문제를 넘어, 쇠퇴하는 마을 공간을 체계적으로 관리하고 압축적인 생활권을 재편하려는 의도를 담고 있다.

이러한 정책 목표의 차이는 집행 수단에서도 드러난다. 이원화된 법률 체계는 향후 빈집 정책 논의가 두 법률의 단순한 통합이 아니라, 각 프레임워크 내에서 도시의 과밀·노후화 문제와 농어촌의 인구 소멸 문제라는 고유한 과제를 더욱 효과적으로 해결할 수 있도록 각각의 정책 도구를 정교하게 다듬는 방향으로 나아가야 함을 시사한다. 아래의 표는 두 법률의 핵심적인 차이점을 명확히 비교하여 보여준다.

표 1: 도시 및 농어촌 빈집 철거 관련 법률 비교

2. 강제 철거 절차: 식별에서 집행까지

빈집에 대한 강제 철거는 소유자의 재산권을 직접적으로 제한하는 강력한 행정 행위이므로, 법률은 그 절차를 엄격하게 규정하고 있다. 이 절차는 단순히 낡은 건물을 부수는 물리적 행위를 넘어, 체계적인 실태조사, 계획 수립, 소유자에 대한 적법한 고지, 그리고 최종적인 집행과 보상에 이르는 정교한 행정 과정의 총체이다. 본 장에서는 빈집이 강제 철거 대상이 되어 실제로 집행되기까지의 전 과정을 단계별로 상세히 추적하여, 제도가 현장에서 어떻게 작동하는지를 구체적으로 설명하고자 한다.

2.1 1단계: 실태조사 및 등급 산정

모든 빈집 정비 활동의 기초는 정확한 현황 파악에서 시작된다. 지방자치단체는 법에 따라 관할 구역 내의 빈집 또는 빈집으로 추정되는 주택에 대해 정기적으로(통상 5년마다) 실태조사를 실시할 의무가 있다.2 이 조사는 단순히 빈집의 수를 파악하는 것을 넘어, 빈집의 위치, 구조, 노후 상태, 소유권 관계, 방치 기간 등 정비계획 수립에 필요한 구체적인 정보를 수집하는 것을 목표로 한다.

실태조사는 지자체의 직권으로만 개시되는 것이 아니다. 지역 주민 등 누구든지 붕괴 위험이 있거나 주변 환경을 심각하게 저해하는 빈집을 발견하면 관할 지자체에 신고할 수 있으며, 신고가 접수되면 지자체는 현장 조사를 통해 사실관계를 확인해야 한다.3 이는 행정력이 미치지 못하는 사각지대를 보완하고, 지역 사회의 참여를 통해 빈집 문제를 보다 신속하게 발견하고 대응할 수 있도록 하는 중요한 장치이다.

조사 결과를 바탕으로, 지자체는 빈집의 상태와 위해성 정도에 따라 등급을 산정한다.2 이 등급은 건물의 구조적 안전성, 위생 상태, 주변 경관에 미치는 영향 등을 종합적으로 평가하여 부여되며, 향후 어떤 빈집에 대해 우선적으로 행정 조치를 취할 것인지를 결정하는 객관적인 기준이 된다.

2.2 2단계: 빈집정비계획 수립

실태조사와 등급 산정 결과는 ’빈집정비계획’이라는 중장기 정책 문서로 구체화된다. 시장·군수등은 5년 단위로 이 계획을 수립하여 빈집 문제에 체계적으로 대응해야 한다.2

빈집정비계획에는 다음과 같은 핵심 사항이 포함되어야 한다 4:

• 빈집 정비 및 활용의 기본 방향

• 실태조사를 통해 파악된 빈집 현황

• 철거, 개축, 수리, 활용 등 구체적인 빈집정비사업의 추진 계획 및 시행 방법

• 사업 추진에 필요한 재원 조달 계획

특히, 이 계획을 통해 빈집이 밀집하여 주거 환경이 극도로 열악한 지역을 ’빈집밀집구역’으로 지정할 수 있다.3 이는 한정된 행정 자원을 가장 시급한 지역에 집중적으로 투입하여 정비 효과를 극대화하기 위한 전략적 공간 관리 기법이다.

2.3 3단계: 소유자에 대한 철거 및 안전조치 명령

빈집정비계획에 따라, 또는 계획이 없더라도 특정 빈집이 공공에 명백한 위험을 초래한다고 판단될 경우, 지자체는 소유자에게 직접적인 행정명령을 발동할 수 있다. 법률은 다음과 같은 경우에 시장·군수등이 소유자에게 철거, 수리, 안전펜스 설치 등 필요한 조치를 명령할 수 있도록 규정하고 있다 2:

• 붕괴·화재 등 안전사고나 범죄 발생의 우려가 높은 경우

• 오폐수, 쓰레기 방치 등으로 위생상 유해 우려가 있는 경우

• 관리가 적절히 이루어지지 않아 현저히 경관을 훼손하는 경우

• 주변 생활환경 보전을 위해 방치하는 것이 부적절한 경우

이러한 명령을 받은 소유자는 특별한 사유가 없는 한 60일 이내에 조치를 이행해야 할 법적 의무를 지게 된다.2 지자체는 철거와 같이 재산권에 중대한 영향을 미치는 명령을 내리기 전에, 소유자에게 의견을 진술할 기회를 제공하는 청문 절차를 거칠 수 있다.26

2.4 4단계: 직권 철거(대집행): 정부의 개입권 행사

소유자가 정당한 이유 없이 기한 내에 철거 명령을 이행하지 않을 경우, 국가는 공공의 안전을 확보하기 위해 최종적인 수단으로 직접 개입할 권한을 갖는다. 이를 ‘직권 철거’ 또는 행정대집행이라 하며, 시장·군수등은 법이 정한 절차에 따라 해당 빈집을 직접 철거할 수 있다.6

소유자의 소재를 알 수 없는 경우에는 더욱 신중한 절차가 요구된다. 지자체는 해당 빈집에 대한 철거 명령과 불이행 시 직권으로 철거한다는 내용을 일간신문과 홈페이지에 1회 이상 공고해야 한다. 공고일로부터 60일이 지나도 소유자가 나타나 조치를 취하지 않으면, 비로소 직권으로 철거를 집행할 수 있다.2 이는 소유자 불명 상태에서도 공익을 위해 필요한 조치를 취할 수 있도록 하는 중요한 규정이다.

2.5 보상 및 비용 회수

직권 철거는 소유자의 재산을 강제로 처분하는 행위이므로, 이에 대한 정당한 보상이 뒤따라야 한다. 법은 지자체가 직권으로 빈집을 철거하는 경우, 소유자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 ’정당한 보상비’를 지급하도록 의무화하고 있다.2

그러나 이 제도의 핵심은 보상과 비용 회수를 연계한 독특한 구조에 있다. 법은 지자체가 지급해야 할 보상비에서 철거에 소요된 비용을 공제하고 남은 금액을 지급할 수 있도록 명시하고 있다.2 더 나아가, 만약 철거 비용이 산정된 보상비보다 더 많이 발생했다면, 지자체는 그 차액을 소유자에게 추가로 징수할 수도 있다.13

이 ‘보상-비용 공제’ 방식은 양면성을 지닌다. 한편으로는, 이 규정은 지자체가 민간 소유의 재산을 철거하는 데 드는 재정적 부담을 소유자에게 전가함으로써, 직권 철거 제도의 실행 가능성을 높이는 중요한 장치이다. 소유자 입장에서는 철거 명령을 무시할 경우 결국 철거 비용을 자신이 부담하게 되므로, 자발적인 이행을 유도하는 강력한 경제적 압박으로 작용한다.

다른 한편으로는, 이 방식이 의도치 않은 부작용을 낳을 수 있다. 특히 건물의 가치는 거의 없고 철거 비용만 많이 드는 최악의 상태의 빈집 소유자에게 이 규정은 가혹하게 작용할 수 있다. 이들에게 철거 명령은 사실상 거액의 청구서와 다름없다. 특히 상속 등으로 원치 않게 낡은 집을 물려받았으나 자발적으로 철거할 경제적 능력이 없는 고령층이나 저소득층 소유자에게는 과도한 부담이 될 수 있다.19 이는 결국 소송이나 행정심판으로 이어져 철거 절차를 지연시키고, 제도를 마비시키는 요인이 되기도 한다. 따라서 이 제도는 경제적 여유가 있는 소유자에게는 효과적일 수 있으나, 가장 심각한 상태의 빈집을 소유한 경제적 취약 계층에게는 오히려 불평등을 심화시키고 문제 해결을 더 어렵게 만들 수 있는 잠재적 위험을 내포하고 있다. 이는 제도가 빈곤을 처벌하는 도구가 되지 않도록, 경제적 능력이 없는 소유자를 위한 별도의 지원책이나 대안적 해결 절차의 필요성을 시사한다.

3. 제도적 과제와 실행의 장벽

장기 빈집 강제 철거 제도는 법률적으로 명확한 근거와 절차를 갖추고 있음에도 불구하고, 실제 현장에서는 수많은 장벽에 부딪혀 원활하게 작동하지 못하는 경우가 많다. 이러한 장벽은 사유재산권과의 충돌, 소유자의 자발적 철거를 가로막는 경제적 역유인 구조, 소유자 파악의 어려움, 그리고 지방자치단체의 행정적 한계 등 복합적인 요인들이 서로 얽혀 발생한다. 본 장에서는 제도의 실효성을 저해하는 핵심적인 과제들을 비판적으로 검토하고, 이 문제들이 어떻게 상호작용하며 시스템 전체를 교착 상태에 빠뜨리는지를 분석한다.

3.1 재산권 딜레마: 공공 안전과 사유재산 보호의 충돌

강제 철거 제도의 가장 근본적인 난관은 공공의 안전을 지켜야 할 국가의 책무와 헌법이 보장하는 개인의 재산권 보호 원칙 사이의 긴장 관계에 있다.17 빈집이 붕괴 위험에 처해 있거나 범죄의 온상이 되는 등 공공에 명백한 위협이 될 때, 국가는 개입할 의무가 있다.31 그러나 그 개입의 형태가 개인의 재산을 강제로 철거하는 것일 때, 이는 재산권에 대한 가장 강력한 제한이 된다.

이러한 법리적 충돌 가능성 때문에 일선 지방자치단체 공무원들은 직권 철거를 집행하는 데 상당한 부담을 느낀다. 소유주가 철거 명령에 불복하여 행정소송을 제기할 경우, 지자체는 길고 비용이 많이 드는 법적 분쟁에 휘말리게 된다.11 소송에서 패소할 경우 행정적 책임은 물론 예산 낭비에 대한 비판에 직면할 수 있으므로, 명백하고 긴급한 위험이 없는 한 적극적으로 강제 철거를 추진하기보다는 소극적인 자세를 취하게 되는 경향이 있다. 이러한 행정적 경직성은 제도의 실효성을 떨어뜨리는 주요 원인으로 작용한다.

3.2 경제적 역유인: 높은 세금과 철거 비용의 역설

소유주가 자발적으로 빈집을 철거하지 않는 데에는 합리적인 경제적 이유가 존재한다. 역설적이게도, 현행 제도는 빈집을 철거하는 것보다 방치하는 것이 경제적으로 더 유리한 구조를 가지고 있다.

• 재산세의 역설: 가장 결정적인 장애물은 빈집을 철거할 경우 연간 재산세 부담이 오히려 증가한다는 점이다. 주택이 있는 토지는 ’주택부속토지’로 분류되어 상대적으로 낮은 세율의 재산세가 부과되지만, 주택이 철거되면 해당 토지는 ’나대지(종합합산과세대상)’로 재분류되어 훨씬 높은 세율을 적용받게 된다.5 이러한 세법 구조는 소유주에게 낡고 위험한 건물을 그대로 유지하도록 만드는 강력한 역유인으로 작용한다.

• 과도한 철거 비용: 빈집 철거 자체에 드는 비용 또한 만만치 않다. 건물의 규모와 상태, 폐기물 처리 비용 등에 따라 수천만 원에 달하는 비용이 발생할 수 있으며 19, 이는 특히 경제적으로 어려운 농어촌 지역의 소유주에게는 감당하기 힘든 부담이다. 정부나 지자체에서 철거 비용의 일부를 보조금으로 지원하기도 하지만, 대부분 전액을 충당하기에는 턱없이 부족하여 여전히 소유주의 상당한 자부담이 요구된다.19

3.3 “사라진 소유주” 문제: 상속, 동의, 소재 파악의 난관

상당수의 방치된 빈집은 소유권 관계가 복잡하게 얽혀 있거나 소유주를 찾는 것 자체가 어려운 경우가 많다. 특히 원소유자가 사망한 후, 다수의 상속인에게 법적으로 소유권이 이전되었으나 상속 등기가 제대로 이루어지지 않은 경우가 대표적이다.17

이 경우, 지자체는 흩어져 있는 모든 법적 상속인을 찾아내고, 이들 전원으로부터 철거에 대한 동의를 얻어야만 적법한 행정 절차를 진행할 수 있다.27 이는 엄청난 행정력을 요구하는 지난한 과정이며, 상속인 중 한 명이라도 연락이 닿지 않거나 철거에 반대할 경우, 절차는 무기한 중단될 수 있다. 10년 이상 방치된 소유자 불명의 빈집을 부산 동구청이 어렵게 직권 철거한 사례는, 이러한 경우가 얼마나 해결하기 어려운지를 보여주는 예외적인 성공 사례에 가깝다.32

3.4 행정적 한계: 지방자치단체의 예산 및 인력 부족

특히 재정 자립도가 낮은 농어촌 지역의 지방자치단체들은 빈집 정비 사업을 포괄적으로 추진할 예산과 전담 인력이 절대적으로 부족한 실정이다.19 실태조사부터 소유주 파악, 법적 절차 진행, 철거 업체 계약 및 감독에 이르기까지 전 과정에 상당한 행정 비용과 전문 인력이 필요하다. 충북 제천시의 사례에서 보듯, 담당 공무원 한 명이 빈집 정비 업무와 함께 다른 여러 업무를 겸임하는 경우가 비일비재하며, 이는 체계적이고 적극적인 사업 추진을 어렵게 만든다.19

3.5 이행강제금의 제한된 실효성

이행강제금은 법적 의무를 이행하도록 압박하는 중요한 수단이지만, 현장에서는 그 효과가 제한적이다. 담당 공무원들은 이행강제금을 부과할 경제적 능력이 없는 고령층이나 저소득층 소유주에게 실제로 이를 부과하고 징수하는 것을 주저하는 경향이 있다.19 이는 제도를 기계적으로 적용하기보다는, 현실적인 상황을 고려한 행정적 재량의 결과이기도 하지만, 결과적으로는 이행강제금이 실질적인 위협으로 작용하지 못하게 만들어 법의 권위를 약화시킨다. 이로 인해 이행강제금은 가장 필요한 상황에서조차 힘을 발휘하지 못하는 ’종이호랑이’로 전락할 위험이 있다.

이러한 개별적인 문제들은 독립적으로 존재하는 것이 아니라, 서로가 서로의 원인이자 결과가 되는 악순환의 고리를 형성한다. 예를 들어, 재산세 역설(3.2) 때문에 소유주가 철거를 거부하면, 지자체는 강제 철거라는 수단을 고려해야 한다. 이는 재산권 충돌(3.1)의 문제를 야기하고, 이를 해결하기 위해서는 막대한 행정 자원(3.4)이 필요하다. 만약 소유주마저 불분명하다면(3.3), 문제는 더욱 해결 불가능한 상태에 빠진다. 이처럼 선형적인 법적 절차로 설계된 제도가 경제적, 사회적 요인들이 복잡하게 얽힌 현실과 충돌하면서 시스템 전체가 마비되는 것이다. 이는 단순히 벌금을 올리거나 절차를 강화하는 식의 단편적인 해결책으로는 이 문제를 풀 수 없음을 명백히 보여준다. 세법 개정, 재정 지원 확대, 복잡한 소유권 문제를 해결할 수 있는 간소화된 행정 절차 마련 등, 시스템 전체를 아우르는 종합적인 접근이 필요하다.

4. 정책 대안: 철거를 넘어 재생과 활용으로

강제 철거 중심의 접근법이 직면한 여러 한계는 빈집 문제를 바라보는 정책적 패러다임의 전환을 촉구했다. 더 이상 빈집을 단순히 제거해야 할 ’문제’로만 보지 않고, 지역에 새로운 가치를 불어넣을 수 있는 ’자원’으로 재인식하려는 움직임이 확산되고 있다. 이러한 변화는 처벌과 규제를 넘어, 인센티브 제공, 창의적 재활용, 민관 협력 등을 통해 빈집 문제를 보다 근본적이고 지속가능한 방식으로 해결하려는 성숙한 정책적 고민의 결과이다. 본 장에서는 철거의 대안으로 부상하고 있는 다양한 재생 및 활용 정책들을 심층적으로 탐구한다.

4.1 자발적 행동 유도: 세제 혜택과 보조금의 역할

소유주가 자발적으로 빈집을 정비하도록 유도하는 가장 효과적인 방법은 철거를 가로막는 경제적 장애물을 제거하는 것이다. 정부는 이러한 역유인 구조를 개선하기 위한 정책을 적극적으로 모색하고 있다. 핵심적인 방안은 세제 개편이다. 위험 빈집을 철거한 후 남은 토지에 대해 한시적으로 재산세를 감면해주거나, 특히 해당 토지가 주차장이나 쌈지공원 등 공공 목적으로 활용될 경우 감면 혜택을 확대하는 방안이 논의되고 있다.17

또한, 철거된 부지에 새로운 주택이나 건물을 신축할 경우 취득세를 감면해주는 인센티브도 중요한 유인책이 될 수 있다.34 나주시가 철거 보조금을 대폭 상향한 사례에서 볼 수 있듯, 철거 및 개보수에 대한 직접적인 재정 지원을 확대하는 것 역시 소유주의 부담을 덜어주는 가장 직접적인 정책 수단이다.40

4.2 재생의 모델: 주거, 상업, 커뮤니티 공간으로의 변신

전국 각지의 지방자치단체와 민간 부문에서는 방치된 빈집을 창의적으로 재활용하여 새로운 생명을 불어넣는 실험을 진행하고 있다.12 이러한 재생 모델은 지역의 필요와 특성에 따라 다양하게 나타난다.

• 저렴한 임대주택 공급: 서울시의 ’빈집 살리기 프로젝트’처럼, 낡은 빈집을 리모델링하여 청년, 대학생, 저소득층 등 주거 취약 계층에게 시세보다 저렴한 임대주택으로 공급하는 모델이 대표적이다.12 이는 주거 안정과 빈집 문제 해결을 동시에 달성하는 효과적인 방법이다.

• 지역 커뮤니티 시설 확충: 빈집을 철거한 부지를 공용 주차장, 작은 공원, 주민 텃밭, 쉼터, 공동 작업실 등 지역 주민 모두를 위한 공간으로 조성하는 사례도 많다.12 이는 부족한 생활 SOC를 확충하고, 이웃 간의 교류를 촉진하여 공동체 활성화에 기여한다.

• 새로운 상업 및 관광 자원화: 특히 농어촌 지역에서는 빈집을 지역의 독특한 자산으로 활용하려는 시도가 활발하다. 제주도의 ‘다자요’ 프로젝트처럼 빈집을 감각적인 숙박시설로 탈바꿈시키거나 39, 카페나 예술가 레지던시, 최근 확산되는 원격 근무(워케이션)를 위한 거점 공간으로 재창조하는 사례가 늘고 있다.9

4.3 국가 전략: 범정부 종합관리계획과 “빈집은행”

개별 지자체 차원의 노력을 넘어, 정부는 빈집 문제를 국가적 차원에서 체계적으로 관리하기 위한 ’범정부 빈집 관리 종합계획’을 수립하여 추진하고 있다.39 이는 분절적으로 이루어지던 대응 방식의 한계를 인식하고, 통합적인 관리 시스템을 구축하려는 시도이다.

이 계획의 핵심 사업 중 하나는 전국 단위의 ‘빈집은행’ 또는 통합 정보 플랫폼을 구축하는 것이다. 이 시스템은 전국의 빈집 현황 데이터를 통합하여, 귀농·귀촌 희망자, 소규모 개발업자, 리모델링 사업가 등 잠재적 수요자들이 관련 정보에 쉽게 접근할 수 있도록 하는 것을 목표로 한다.9 현재는 정보 부족으로 거래되지 않고 방치된 수많은 빈집에 대한 시장을 형성하고, 가격 발견을 촉진하며, 거래를 활성화함으로써 숨겨진 자산을 유동화하려는 전략이다.

4.4 공공-민간 파트너십(PPP)의 역할

성공적인 빈집 재생 프로젝트의 상당수는 지방자치단체, 민간 기업, 비영리 단체 간의 긴밀한 협력을 통해 이루어진다.9 이러한 파트너십 모델에서 정부는 규제 완화, 인허가 절차 간소화, 보조금 지원 등 행정적·재정적 지원을 제공한다. 민간 기업은 자본, 개발 전문성, 마케팅 및 운영 노하우를 투입하며, 지역 기반의 비영리 단체나 사회적 기업은 프로젝트가 실제 주민들의 필요에 부응하고 지역 공동체에 긍정적인 영향을 미치도록 하는 역할을 담당한다.

이러한 정책 패러다임의 전환은 빈집 문제에 대한 근본적인 인식 변화를 반영한다. 기존의 철거 중심 접근법이 빈집을 ’제거해야 할 문제’로 취급했다면, 활용 중심의 새로운 접근법은 빈집을 ’가치를 재창조할 수 있는 저평가된 자산’으로 재정의한다. 이는 순수한 행정적·법률적 관점에서 벗어나, 경제적·개발적 관점으로 문제를 해결하려는 시도이다. ‘빈집은행’ 플랫폼 구축은 이러한 관점 변화를 상징적으로 보여준다. 그 목적은 단순히 현황을 관리하는 것을 넘어, 시장을 만들고, 거래를 촉진하며, 자산의 가치를 재평가하는 데 있다. 이는 국가가 더 이상 단순한 규제자나 집행자의 역할에 머물러서는 빈집 위기를 해결할 수 없다는 인식을 보여준다. 대신, 국가는 시장 조성자(market-maker)이자 가치 창출자(value-creator)로서 기능해야 한다. 정보를 제공하고, 거래 비용을 낮추며, 투자의 위험을 줄여줌으로써, 정부는 쇠퇴한 도심과 농어촌에 새로운 재생 경제를 구축하려 하고 있다. 이는 강제 철거라는 무딘 도구보다 훨씬 더 정교하고 지속가능한 해법이 될 수 있다. 궁극적으로 빈집 문제의 해답은 더 강력한 법이 아니라, 더 나은 비즈니스 모델에 있을 수 있음을 시사한다.

5. 사례 연구: 나주시의 통합적 빈집 관리 접근법

전라남도 나주시는 장기 방치 빈집 문제에 대응하기 위해 철거 지원, 재정 인센티브, 그리고 적극적인 재생 프로젝트를 유기적으로 결합한 통합적 전략을 추진하며 주목할 만한 사례를 만들어가고 있다. 나주시의 접근법은 중앙 정부의 정책 방향과 발을 맞추면서도, 지역의 특수성을 반영한 독자적인 시책을 통해 어떻게 하나의 지방자치단체가 빈집 문제를 종합적으로 관리할 수 있는지를 보여주는 구체적인 모델을 제시한다. 본 장에서는 나주시의 조례, 보조금 정책, 재생 사업, 그리고 대규모 개발 계획과의 연계를 심층적으로 분석하여 그 성공 요인과 시사점을 도출하고자 한다.

5.1 나주시 빈집 조례와 지원 체계의 개요

나주시는 빈집 문제에 체계적으로 대응하기 위해 「나주시 빈집 정비를 위한 지원 조례」를 제정 및 개정하여 자체적인 법적·행정적 기반을 마련했다.24 이 조례는 빈집의 정의, 시장의 책무, 5년 단위의 빈집정비계획 수립 의무, 실태조사 방법 등을 명시하고 있다. 특히, 빈집 정비 및 활용에 필요한 비용을 지원할 수 있는 구체적인 대상과 기준을 규정함으로써, 정책 집행의 투명성과 일관성을 확보했다.24 이는 중앙 법률의 큰 틀 안에서 지역 실정에 맞는 맞춤형 정책을 추진할 수 있는 명확한 권한과 의무를 시에 부여하는 역할을 한다.

5.2 철거 보조금 상향 지원 정책 분석

나주시는 소유주의 자발적인 철거를 유도하기 위한 가장 직접적인 수단으로 철거 보조금의 현실화를 선택했다. 기존에 동당 150만 원 수준이었던 보조금을 건물의 철거 면적에 따라 최대 300만 원까지 대폭 상향 조정한 것이다.40

이 정책은 기존 보조금 수준이 실제 철거 비용에 비해 턱없이 낮아 소유주에게 실질적인 유인이 되지 못한다는 현장의 목소리를 적극적으로 반영한 결과이다.40 이는 단순히 예산을 증액하는 차원을 넘어, 정책의 실효성을 높이기 위해 피드백을 바탕으로 제도를 개선하는 적응적 정책(adaptive policy)의 좋은 사례라 할 수 있다. 현실적인 보조금 지원은 소유주의 경제적 부담을 직접적으로 완화함으로써, 강제 철거와 같은 강압적인 수단에 의존하기 전에 자발적인 정비를 최대한 이끌어내려는 전략적 의도를 담고 있다.

5.3 “농촌활력 빈집재생사업” 추진

나주시 빈집 정책의 핵심은 철거를 넘어선 적극적인 활용에 있으며, 그 대표적인 사업이 바로 ’농촌활력 빈집재생사업’이다. 이 사업은 방치된 빈집을 리모델링하여 귀농·귀촌을 희망하는 도시민이나 지역 생활인구를 위한 임시 주거시설로 제공하는 것을 목표로 한다.40

이 사업의 가장 큰 특징은 독특한 파트너십 구조에 있다. 사업이 추진되기 위해서는 ▲빈집 소유주가 5년간의 무상 사용에 동의하고, ▲마을 협의회나 비영리 단체 등이 사업의 운영 주체가 되며, ▲나주시가 개소당 최대 4,000만 원의 리모델링 비용을 지원하는 3자 간의 협력이 필수적이다.49 이 구조는 소유주의 재산권을 침해하지 않으면서도 공익적 활용을 가능하게 하고, 지역 공동체가 사업 운영에 직접 참여함으로써 지속가능성을 높이며, 행정은 재정 지원과 총괄 관리 역할을 수행하는 효율적인 협업 모델을 구축했다. 이 사업은 빈집 문제를 인구 유치 및 농촌 활력 증진이라는 더 큰 정책 목표와 직접적으로 연결시켰다는 점에서 그 의의가 크다.

5.4 대규모 지역개발사업과의 연계

나주시의 빈집 정비는 개별 건물 단위의 미시적 접근에만 머무르지 않는다. 시는 ’농촌공간정비사업’과 같은 대규모 지역개발 프로젝트의 일환으로 빈집 철거를 전략적으로 통합하여 추진하고 있다. 노안면 금안지구 사업이 그 대표적인 사례이다.51

이 프로젝트에서 12동의 빈집 철거는 마을의 경관을 해치고 악취를 유발하던 대규모 축사(돈사) 철거와 함께 진행된다.51 즉, 빈집 정비가 마을의 근본적인 생활환경을 개선하고 공간을 재구조화하는 거시적 계획의 한 부분으로 자리매김한 것이다. 철거된 부지에는 주민들을 위한 체육공원과 생태 쉼터뿐만 아니라, 지역의 새로운 경제 기반이 될 스마트팜 단지와 영농교육센터가 조성될 예정이다.51 이는 빈집 철거라는 ‘비우는’ 행위를 통해 확보된 공간에 새로운 기능과 활력을 ‘채우는’ 전략적 연계를 보여준다. 이처럼 나주시는 다양한 정책 도구들을 단편적으로 사용하는 것이 아니라, 상호 시너지를 낼 수 있도록 통합적으로 운용함으로써 빈집 문제 해결의 효과를 극대화하고 있다.

6. 결론 및 정책 제언

대한민국의 장기 빈집 강제 철거 제도는 공공의 안전 확보와 주거 환경 개선이라는 중요한 목표를 위해 설계된 필수적인 법적 장치이다. 그러나 본 보고서에서 심층적으로 분석한 바와 같이, 이 제도는 도시와 농어촌의 이원화된 법률 체계, 사유재산권과의 본질적 충돌, 소유주의 자발적 정비를 저해하는 경제적 역유인 구조, 그리고 일선 행정의 현실적 한계 등 복합적인 도전에 직면해 있다. 이러한 장벽들은 제도가 의도한 효과를 충분히 발휘하지 못하게 만들고, 때로는 시스템 전체를 교착 상태에 빠뜨리기도 한다.

이에 대한 해법으로 최근 정책의 무게 중심은 강제 철거라는 단일한 수단에서 벗어나, 세제 혜택, 재정 지원, 그리고 창의적 재생 및 활용을 포괄하는 다차원적 접근으로 이동하고 있다. 이는 빈집을 제거해야 할 문제에서 지역의 잠재적 자원으로 재인식하는 패러다임의 전환을 의미하며, 나주시의 통합적 관리 모델은 이러한 새로운 접근법의 성공 가능성을 보여주는 고무적인 사례이다.

이러한 분석을 바탕으로, 장기 빈집 문제를 보다 효과적이고 지속가능하게 해결하기 위해 다음과 같은 전략적 제언을 하고자 한다.

6.1 핵심 분석 결과 요약

• 이원화된 법률 체계: 도시의 ’소규모주택정비법’과 농어촌의 ’농어촌정비법’은 각기 다른 정책 목표(도시재생 vs 농촌 활력)를 반영하며, 이는 집행 방식과 강도에서 차이를 낳는다.

• 실행의 구조적 장벽: 재산세 역설, 높은 철거 비용, 복잡한 소유권 문제, 지자체의 행정력 부족이 상호작용하며 제도의 실효성을 저해하는 악순환을 형성한다.

• 정책 패러다임의 전환: 강압적 철거의 한계에 대한 인식으로 인해, 자발적 정비를 유도하고 빈집을 새로운 가치 창출의 자원으로 활용하려는 재생 중심의 정책이 대안으로 부상하고 있다.

6.2 국가 정책 입안자를 위한 제언

• 세법 개혁: 「지방세법」을 개정하여, 공익에 현저히 유해한 것으로 판정된 빈집을 자진 철거한 토지에 대해 최소 5년 이상 재산세(종합합산과세)를 감면 또는 면제하는 특례 조항을 신설해야 한다. 이는 소유주의 자발적 철거를 가로막는 가장 큰 경제적 장애물을 제거하는 핵심적인 조치이다.

• 재정 지원 강화: ’빈집정비기금(가칭)’을 중앙 정부 차원에서 조성하여, 재정 자립도가 낮은 농어촌 지역 지자체의 빈집 정비 사업 예산을 매칭 펀드 방식으로 지원해야 한다. 이는 지역 간 재정 격차로 인한 정책 집행의 불균형을 해소할 것이다.

• 법적 절차 간소화: 장기간 방치되고 상속 관계가 복잡하여 소유주 특정이 어려운 빈집에 대해, 법원의 개입을 최소화하는 ’특별관리재산 지정 및 공공처분 절차’와 같은 행정적 처리 방안을 마련하여 소유권 문제 해결을 신속하게 지원해야 한다.

6.3 지방자치단체를 위한 제언

• 선제적·협력적 행정으로의 전환: 민원이 발생한 후에야 대응하는 수동적 자세에서 벗어나, 실태조사를 통해 파악된 고위험 등급 빈집 소유주에게 먼저 연락하여 철거·수리 지원 프로그램을 안내하고 협의하는 ’찾아가는 행정’을 구현해야 한다. 처벌적 명령 이전에 협력적 해결을 우선시하는 것이 행정 비용과 사회적 갈등을 줄이는 길이다.

• ‘빈집 재생 모델 포트폴리오’ 개발: 지역 내에서 적용 가능한 빈집 활용 모델(예: 청년 창업 공간, 마을 텃밭, 단기 임대주택 등)에 대한 표준화된 설계안, 사업계획서 양식, 예상 비용 및 수익 모델 등을 담은 ’재생 플레이북’을 제작·배포해야 한다. 이는 민간이나 지역 공동체가 재생 사업에 참여하는 데 따르는 진입 장벽을 낮추는 효과가 있다.

6.4 빈집 소유자를 위한 제언

• 적극적인 정보 탐색 및 상담: 자신의 빈집을 문제로 방치하지 말고, 관할 시·군·구청의 건축과나 관련 부서에 직접 연락하여 이용 가능한 철거 보조금, 수리 지원 사업, 세제 혜택 등에 대해 적극적으로 문의해야 한다.

• 파트너십 고려: 직접적인 관리나 철거가 어려운 경우, 지자체나 지역 비영리 단체가 추진하는 빈집 재생 프로젝트에 자신의 부동산을 무상 또는 저렴하게 장기 임대하는 방안을 고려해볼 수 있다. 이는 관리의 부담을 덜면서도 지역 사회에 기여하고, 장기적으로는 부동산 가치를 높이는 기회가 될 수 있다.

아래 표는 본 보고서에서 논의된 핵심 과제들과 그에 상응하는 정책적 해결 방안을 요약하여 제시한다.

표 2: 빈집 문제의 핵심 과제 및 정책 제언 요약

7. 참고 자료

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2. 서울특별시 금천구 빈집정비 및 활용에 관한 조례안 - 금천구의회, https://council.geumcheon.go.kr/cserver/data/burok/06/ZC/4Y/06ZC4Y00.pdf
3. 법령 > 본문 > 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 | 국가법령정보 …, https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?efYd=20220804&lsiSeq=240085
4. 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령 - 영문법령 - 한국법제연구원, https://elaw.klri.re.kr/kor_service/lawView.do?hseq=68164&lang=KOR
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6. 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」에 따른 철거 및 안전조치 - 찾기쉬운 생활법령정보, https://m.easylaw.go.kr/MOB/CsmInfoRetrieve.laf?csmSeq=1772&ccfNo=3&cciNo=2&cnpClsNo=1
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10. 빈집우선정비구역, 특정빈집 이행강제금 도입 - 대전일보, https://www.daejonilbo.com/news/articleView.html?idxno=2140765
11. ‘농어촌정비법’ 개정으로 농촌 빈집정비 가능 < 시사 - 시민언론 <춘천사람들>, https://www.chunsa.kr/news/articleView.html?idxno=47593
12. 민관협력을 통한 빈집 관리 및 활용 사례 연구 - 국토연구원, https://www.krihs.re.kr/galleryDownload.es?bid=0025&list_no=27917&seq=1
13. 농촌 ‘빈집 철거’ 불이행땐 이행강제금 최대 1000만원 - Daum, https://v.daum.net/v/20240422050052706?f=p
14. 농촌 빈집 철거 불이행땐 강제금 최대 1,000만원 부과 - YouTube, https://www.youtube.com/watch?v=TRqZ5ho4I88
15. [새 법] 빈집 철거명령 어기면 500만원 이행강제금-농어촌정비법 개정 - 법치뉴스, http://www.bubb.co.kr/news/articleView.html?idxno=556
16. 농촌 빈집 철거 안하면 ‘최고 500만원 강제금’…4년간 절반 감축 - 아시아경제, https://cm.asiae.co.kr/article/2023042011200596353
17. ‘범죄 온상’ 빈집 철거시 재산세 더 늘어… “세제 인센티브 달라” - Daum, https://v.daum.net/v/ZeKZaLA0K9?f=p
18. 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령 일부개정령안 입법예고 - 생활법령정보, https://opinion.lawmaking.go.kr/gcom/ogLmPp/64889
19. 철거 꺼리는 주인들, 손쓰기 어려운 지자체 - 단비뉴스, https://www.danbinews.com/news/articleView.html?idxno=24404
20. 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 - 국가법령정보센터, https://www.law.go.kr/LSW//lsInfoP.do?lsiSeq=250081&chrClsCd=010202&urlMode=lsInfoP&efYd=20231019&ancYnChk=0
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29. “빈집 철거시 세부담 완화” 국토부, 빈 건축물 정비 특별법 제정 - ZUM 뉴스, https://m.news.zum.com/articles/101305102/%EB%B9%88%EC%A7%91-%EC%B2%A0%EA%B1%B0%EC%8B%9C-%EC%84%B8%EB%B6%80%EB%8B%B4-%EC%99%84%ED%99%94-%EA%B5%AD%ED%86%A0%EB%B6%80-%EB%B9%88-%EA%B1%B4%EC%B6%95%EB%AC%BC-%EC%A0%95%EB%B9%84-%ED%8A%B9%EB%B3%84%EB%B2%95-%EC%A0%9C%EC%A0%95?
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31. <집중.2> 빈집에 세금 부과..“효과 있을까” - G1방송, https://www.g1tv.co.kr/news/?mid=1_208&newsid=303373
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39. 정비하고! 채우고! 되살리고! 13만 ‘빈집’ 관리 나섰다 - K-공감, https://gonggam.korea.kr/newsContentView.es?mid=a10222000000§ion_id=NCCD_COVER&content=&code_cd=&news_id=ca8b7936-d1ef-4470-9a1a-13c3f805f72a
40. 나주시, 빈집 정비 보조금 최대 300만원 상향 지원 - 나주투데이, http://www.najutoday.co.kr/news/articleView.html?idxno=30028
41. 지방정부의 빈집 정비 및 활용 지원 사례(서울, 부산) - 정보 베테랑, https://whenismile-7.tistory.com/entry/%EC%A7%80%EB%B0%A9%EC%A0%95%EB%B6%80%EC%9D%98-%EB%B9%88%EC%A7%91-%EC%A0%95%EB%B9%84-%EB%B0%8F-%ED%99%9C%EC%9A%A9-%EC%A7%80%EC%9B%90-%EC%82%AC%EB%A1%80%EC%84%9C%EC%9A%B8-%EB%B6%80%EC%82%B0
42. ’빈집’을 활용한 도시재생을 전망하다 - | 서울정책아카이브 Seoul Solution, https://seoulsolution.kr/sites/default/files/%EC%84%B8%EA%B3%84%EC%99%80%EB%8F%84%EC%8B%9C%2020%ED%98%B8_%ED%8A%B9%EC%A7%913.pdf
43. 자치법규 > 고성군 빈집 정비 지원 및 활용에 관한 조례 - 국가법령정보센터, https://law.go.kr/LSW/ordinInfoP.do?ordinSeq=2044843
44. 자치법규 > 평택시 농어촌 빈집 정비 지원 등에 관한 조례 - 국가법령정보센터, https://www.law.go.kr/LSW/ordinInfoP.do?ordinSeq=1647147
45. [지방에 산다]-22 ‘애물단지’ 농촌 빈집 리모델링…인구소멸 대안 주목 | 연합뉴스, https://www.yna.co.kr/view/AKR20230804087400054
46. 농촌 빈집 거래 활성화… 관련 정보 ’포털 부동산’에 공개 - 조선일보, https://www.chosun.com/economy/economy_general/2024/06/19/TNFRBLMZWJBO5NRHDXUUGOH4IU/
47. 자치법규 > 나주시 빈집 정비를 위한 지원 조례 - 국가법령정보센터, https://www.law.go.kr/LSW//ordinInfoP.do?ordinSeq=1183512&chrClsCd=010202&gubun=ELIS
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51. 나주시, 노안 금안지구 농촌 공간 정비사업 본격 착수 - 광주전남일보, https://www.kjilbo.co.kr/news/articleView.html?idxno=106796